PENGEMBANGAN OTONOMI DESA:

Kontribusi Konsep dan Metode

Oleh: Darmawan Salman**

(Makalah disampaikan dalam “Temu Konsultasi Pengembangan Global Otoda

dan Partisipasi Masyarakat” oleh YBM-FPPM-BPM Sulsel, Makassar, 11-13 Januari 200).

Mengapa Otonomi Desa?

            Pada tingkat pemikiran teoretis, wacana otonomi desa sebenarnya dapat dicari pendasarannya, langsung atau tidak langsung, ke dalam rimba teori postmodernisme. Ketika dekonstruksi terhadap sejumlah wacana modernisme digalakkan oleh postmodernisme, maka sentralisasi, penyeragaman dan hirarki dalam pengelolaan sistem/unit kehidupan adalah sebagian dari wacana yang didekonstruksi tersebut, lalu muncul  desentralisasi, penghargaan terhadap keragaman, dan pengembangan jaringan horizontal sebagai wacana penggantinya. Homogenisasi struktural dan kultural, yang menempatkan struktur dan kultur masyarakat Barat sebagai tipe idealnya, diganti dengan gerakan multistruktural dan multikultural yang menghargai setiap realitas lokal/spesifik¹.

            Dalam pendekatan pembangunan, pemikiran ke arah otonomi desa, sebenarnya juga sudah bisa dilacak cikal-bakalnya, ketika berbagai pelajaran dari implementasi program/proyek pembangunan menunjukkan betapa signifikannya pengaruh lembaga/organisasi tingkat lokal bagi kesuksesan atau kegagalannya². Menunjuk pada unit lokal,  secara administratif  dan sosiogeografis, untuk konteks Indonesia, perhatian kita akan otomatis tertuju pada entitas desa. Desa adalah unit lokal yang paling signifikan, yang di dalamnya sejumlah lembaga/organisasi beroperasi dalam memenuhi berbagai tujuan/kebutuhan hidup rumah tangga warganya.

            Untuk konteks Indonesia, implementasi Undang-Undang Nomor 22/1999 tentang   Pemerintahan Daerah,    telah  semakin  memperkuat  argumen  ke arah pemikiran otonomi desa.  Ketika UU No.22/1999  menempatkan unit administratif kabupaten  dan  kota  sebagai basis otonomi, timbul pertanyaan apakah dengan itu

      

        1)

            Lebih jauh tentang pengaruh implikatif pemiikiran postmodernisme terhadap manajemen pembangunan pada berbagai negara berkembang dapat dilihat pada, misalnya, Keith Gardner and David Lewis (1996), Anthropology, Development and the Postmodern Challenge, London: Pluto Press. 

         2)

            Kerangka konseptual dan berbagai kasus tentang peranan lembaga dan organisasi lokal dalam pembangunan dapat ditelusuri pada: Norman Uphoff, 1986, Local Institutional Development, Ithaca: Cornell University Press;  M. J. Esman dan N. Uphoff, 1984, Local Organization: Intermediaries in Rural Development, Ithaca:Cornell University Press; A. Krisna, N. Uphoff dan M.J. Esman, 1997 (Eds.), Reasons for Hope: Instructive Experiences in Rural Development, New Delhi:Vistaar Publications; Norman Uphoff, M.J.Esman dan A. Khrisna, 1998, Reasons for Succes: Learning from Instructive Experiences in Rural Development, West Hartford: Kumarian Press.

eksistensi desa akan otomatis mengalami kemajuan ke arah otonomi, atau justeru tetap akan tersubordinasi sebagaimana pada masa lalu? Implementasi otonomi daerah sekaligus menggulirkan pemikiran dan gerakan ke arah implementasi otonomi desa.               

Bahwa selama ini, di bawah payung teori modernisasi pengelolaan negara dan pelaksanaan pembangunan telah menempatkan desa sebagai unit yang tersubordinasi oleh struktur  di atasnya, telah tersadari oleh berbagai pihak  bahwa kondisi demikian tidak sesuai lagi dengan semangat zaman. Desa idealnya kembali memiliki otonomi di dalam mengatur dirinya. Tetapi, di balik kesadaran tentang perubahan semangat zaman tersebut, juga harus tersadari dari awal bahwa romantisme masa lalu tentang otonomi desa tidak sepenuhnya bisa dijadikan acuan. Otonomi desa yang perlu digagas dan diimplementasikan adalah otonomi desa yang sesuai dengan semangat zaman saat ini.

            Untuk keperluan demikian, pergulatan konseptual dan pemahaman empirik, sebagai dasar bagi gerakan untuk perwujudan otonomi desa dimaksud, memang menjadi keniscayaan. Secara akademik-teoretis kita memerlukan penajaman konsep dan metode, secara emprik-realistik kita memerlukan pemahaman situasi berbagai kasus desa, untuk sampai pada sebuah gerakan otonomi desa, baik dalam advokasi perundangan dan kebijakan maupun dalam pemberdayaan masyarakat desa sendiri.

Konsep dan Kerangka Otonomi Desa

            Hal pertama yang perlu didiskusikan secara konseptual adalah, apakah otonomi desa merupakan sesuatu yang berbasis pada unit administrasi, sesuatu yang berbasis pada unit masyarakat, atau sesuatu yang berbasis pada unit ekonomi? Dalam kaitan ini, ingin dikonseptualisasi bahwa sistem administrasi desa (village administration system), sistem pasar desa (village market system) dan sistem masyarakat desa (village community system) sendiri, adalah subsistem-subsistem dari sistem kemasyarakatan desa (village societal system) secara keseluruhan³. Otonomi desa harus dikonseptualisasi pada interkoneksitas antar subsistem dari sistem kemasyarakatan desa tersebut, ini dapat disebut sebagai tatanan tingkat desa⁴.

 

             3)

                Konsep ini diadaptasi dari konsep Ohama (2001) yakni sistem kemasyarakatan lokal (local societal system) sebagai arena bagi berlangsungnya aktivitas pembangunan tingkat lokal, dimana interkoneksitas antara adminitrasi lokal, pasar lokal dan masyarakat lokal dinamainya sebagai hubungan trigonal (trigonal relationship). Leboh jauh, lihat: Yutaka Ohama, 2001, Conceptual Framework of Participatory Local Social Development, Nagoya:JICA. 

                4)

                Konsep ini juga diadaptasi dari konsep lain, yakni konsep tatanan, bahwa  unit dari pembangunan bukanlah unsur-unsur yang membentuk totalitas entitas, melainkan interkoneksitas dari unsur-unsur  dalam totalitasnya. Lihat: Rady A. Gani, 2001, Menyongsong Abad Baru dengan Pendekatan Pembangunan Berbasis Kemandirian Lokal, Makassar: HU-Press dan Mappadjantji Amien, 1999, ‘Penyelenggaraan Negara dari Perspektif Kemandirian Lokal’, dalam M. Amien (Ed.), Pokok-Pokok Pikiran Amandemen UUD 1945 dari Perspektif Kemandirian Lokal, Makassar:Universitas Hasanuddin.   

            Sistem administrasi desa adalah sistem yang berfungsi memfasilitasi rumah tangga desa dalam mengakses sumberdaya dan pelayanan yang sifatnya berasal dari luar masyarakat desa melalui mekanisme kebijakan, program atau proyek yang berasal dari struktur di atas desa maupun yang diinisiasi sendiri oleh pemerintah desa. Sistem pasar desa adalah sistem yang berfungsi memfasilitasi rumah tangga desa dalam mengakses pertukaran produk secara internal masyarakat tersebut maupun dengan  produk eksternal melalui mekanisme pasar. Sedangkan sistem masyarakat desa adalah sistem yang berfungsi memfasilitasi rumah tangga dalam mengakses sumberdaya dan fasilitas yang tersedia secara internal pada masyarakat itu sendiri. Otonomi desa akan tercipta bila tiga sistem ini menjalin interkoneksitas seimbang satu sama lain secara internal dalam desa sendiri, secara eksternal-horizontal dengan desa lainnya, dan secara eksternal-vertikal dengan struktur  di atasnya. 

            Hal kedua yang perlu dikonseptualisasi adalah, unsur fundamental apa yang dikelola dalam interkoneksitas antar subsistem dari sebuah sistem kemasyarakatan desa. Ohama (2001) mengkonseptualisasi adanya tiga unsur fundamental dalam hal ini yakni sumberdaya (resources), organisasi (organizations) dan norma (norms). Organisasi adalah pelaku yang mengelola sejumlah sumberdaya berdasarkan norma-norma tertentu. Organisasi dimaksud terbentuk sebagai hasil konfigurasi tiga sistem yang ada yakni administrasi desa (misal: organisasi pemerintahan), pasar desa (misal: oganisasi produsen) dan masyarakat desa (misal: organisasi sukarela).

            Kapasitas sebuah desa dalam berotonomi sangat dipengaruhi oleh kemampuannya secara totalitas dalam melakukan penyesuaian hubungan antara sumberdaya, organisasi dan norma ketika berhadapan dengan perubahan situasi internal maupun  eksternal. Perubahan atas salah satu unsur harus diikuti penyesuaian pada unsur lainnya, saling penyesuaian antar unsur secara dinamis menentukan apakah sebuah desa mampu eksis dengan pengaturannya sendiri, bergantung pada pihak luar, atau collapse sama sekali. Ohama (2001) mengkonseptualisasi kemampuan penyesuaian hubungan antara sumberdaya, organisasi dan norma ini sebagai kemampuan pengorganisasian diri atau self organizing capability.

            Hal ketiga yang ingin dikonseptualisasi di sini adalah realitas bahwa desa secara administratif dan desa secara sosiologis-antropologis seringkali merupakan entitas yang berbeda meskipun tidak terpisahkan. Pada kasus desa-desa di Bali (Indonesia), beberapa desa di Srilanka, serta desa-desa di Jepang pada umumnya, desa sebagai unit administratif yang terhubungkan dengan pemerintahan di atasnya, dan desa sebagai unit sosiologis-antropologis yang berakar pada asal-usul dan tradisi masyarakatnya, merupakan dua entitas yang sama-sama eksis dalam menunjang otonomi desa secara keseluruhan. Di Bali misalnya, dikenal eksistensi desa dinas dan desa adat; di Jepang dan Srilanka dikenal eksistensi desa administratif dan desa alamiah. Ohama (2001) mengkonseptualisasi fenomena ini sebagai unit sosio-geografis rangkap: desa administratif (administrative village) dan desa alamiah (natural village).         

            Dengan demikian, otonomi desa dapat didekati dengan kerangka bahwa desa merupakan tatanan yang melibatkan interkoneksitas antara sistem administrasi desa (village administration system), sistem pasar desa (village market system) dan sistem masyarakat desa (village community system) dalam mengelola sumberdaya (resources), organisasi (organizations) dan norma-normanya (norms), sedemikian rupa sehingga terlahirkan kemampuan penyesuaian hubungan antara sumberdaya, organisasi dan norma-norma tersebut (self organizing capability)  dalam menghadapi perubahan situasi internal (hubungannya dengan desa alamiah/natural village) maupun eksternal (hubungannya dengan desa administratif/administrative village).

Kasus Desa Gulingan di Bali: Tipe Ideal Otonomi Desa (?)

            Sebagaimana telah umum diketahui, struktur desa di Bali dapat dibagi dua, yakni desa dinas dan desa adat. Desa dinas dan desa adat ini terbedakan satu sama lain, masing-masing memiliki struktur spesifik, masing-masing memiliki fungsi spesifik, tetapi tidak bisa dipisahkan. Hubungan keduanya ibarat suami dan isteri. Di sini, terpresentasikan apa yang dikonseptualisasi sebagai administrave village dan natural village. Sejauh mana  struktur-fungsi demikian menghasilkan totalitas tatanan yang dapat ditempatkan sebagai tipe ideal (ideal type) otonomi desa, berikut ini dideskripsikan sebuah kasus desa di Bali, yakni desa Gulingan⁵.

            Desa Gulingan adalah salah satu desa di Kecamatan Mengwi Kabupaten Badung, Bali. Desa ini terletak dekat ibu kota kecamatan, luasnya sekitar 4,77 kilometer persegi, penduduknya berjumlah 6.590 jiwa pada tahun 2000, sebagian besar bekerja sebagai petani dan buruh bangunan di Denpasar. Desa ini terdiri dari 13 dusun/banjar, tiap dusun/banjar terdiri dari beberapa kelompok pemukiman/tempekan, dan pada tiap kelompok pemukiman/tempekan terbagi lagi atas beberapa kelompok rumah tangga/karangayahan. Di dalam karangayahan inilah berdiam satu keluarga atau beberapa keluarga. 

            Struktur desa dinas Gulingan dapat digambarkan sebagai hubungan vertikal antara kepala desa dengan sejumlah kepala dusun. Desa dinas sendiri memiliki beberapa staf (sekretaris desa, bendahara desa dan sejumlah kepala urusan) dan perangkat (LKMD, PKK, Karang Taruna, dan sebagainya). Struktur desa adat Gulingan juga merupakan hubungan vertikal antara kepala desa adat (bendesa adat) dengan sejumlah kepala banjar (kelian banjar). Desa adat memiliki sejumlah perangkat organisasi seperti pemangku adat, Lembaga Perkreditan Desa (LPD), dan pasar desa. Di tingkat banjar juga terdapat sejumlah perangkat organisasi/kelompok seperti seka truno (kelompok pemuda-pemudi), seka tari (kelompok tari-tarian) dan seka gong (kelompok musik gong). 

            Untuk menemukan pencirian tipe ideal otonomi desa, berikut ini dianalisis karakteristik unsur sumberdaya, organisasi dan norma-norma pada desa Gulingan. Dilihat dari unsur norma-normanya, pada tingkat desa adat Gulingan berlaku sebuah awig-awig yang berfungsi mensublimasi perilaku individu maupun aksi kolektif, organisasi sosial dan kelompok-kelompok yang ada ke arah pencapaian tujuan  bersama.  Selain itu, pada unit yang lebih rendah yakni tingkat banjar, juga

  

     5)

            Deskripsi dan analisis mengenai desa Gulingan di Bali ini didasarkan pada laporan penelitian Darmawan Salman, Musran A. Muchsin, Muh. Hasyim dan Jumardi, 2001, Desa Adat sebagai Bentuk Otonomi Desa: Kasus Desa Adat Gulingan di Bali, Makassar: JICA-BPM Sulsel.               

berlaku  awig-awig yang isinya tidak bertentangan dengan awig-awig pada tingkat

desa adat. Pada setiap organisasi lainnya ataupun kelompok dan bentuk aksi kolektif yang ada, juga berlaku awig-awignya masing-masing, yang dengan itu tiap unit kelompok ataupun organisasi sosial tersebut dapat fungsional dalam pencapaian tujuannya, serta berkolaborasi satu sama lain di bawah payung desa adat.

            Berdasarkan unsur normanya, dapat dikatakan bahwa desa adat Gulingan merupakan bentuk otonomi desa, dimana di dalamnya berlaku suatu norma yang dipatuhi seluruh warga desa, dalam rangka pencapaian tujuan bersama. Norma-norma tersebut berlaku secara hirarkis, yakni pada tingkat paling tinggi adalah desa adat, lalu dibawahnya pada tingkat banjar, dan selanjutnya pada tingkat aksi kolektif, organisasi sosial dan kelompok-kelompok yang tercakup dalam komunitas. Karena antara desa adat dengan desa dinas terdapat hubungan erat, maka keberlakuan norma ini memepengaruhi keseluruhan desa Gulingan.

            Dilihat dari unsur sumberdayanya, ditemukan bahwa selain sumberdaya yang sifatnya milik individu, terdapat sumberdaya yang sifatnya milik kolektif, tidak bisa diperjualbelikan ataupun diwariskan secara individual. Sumberdaya dimaksud adalah tanah karangayahan, tanah dimana para warga membangun rumah tinggalnya masing-masing, juga tercakup didalam asset kolektif ini adalah sejumlah pura (tempat pemujaan).

            Selain itu, dalam hal pembangunan dan pemeliharaan asset-asset yang sifatnya kolektif, ataupun dalam pelaksanaan aktivitas yang sifatnya untuk pencapaian tujuan bersama, individu anggota masyarakat sangat intensif mengkontribusikan sumberdayanya. Untuk pelaksanaan upacara, pembangunan dan perbaikan pura, ataupun pembangunan dan perbaikan fasilitas dan sarana kehidupan bersama sehari-hari, pemberian urunan dan gotong-royong tenaga  sangat signifikan. Ini menunjukkan bekerjanya wewenang mobilisasi sumberdaya individual untuk pencapaian tujuan bersama pada tingkat desa adat, bahkan juga pada tingkat yang dibawahnya seperti banjar dan kelompok-kelompok dalam komunitas.

            Dengan demikian, dilihat dari aspek sumberdayanya, pada desa adat Gulingan telah bekerja sebuah wewenang yang memobilisasi sumberdaya individual ke arah pencapaian tujuan bersama. Mobilisasi sumberdaya individual untuk tujuan bersama tersebut, ditambah dengan sumberdaya yang berasal dari sumber-sumber eksternal atas fasilitasi desa dinas, telah mendorong berbagai kemajuan dalam kehidupan masyarakat desa Gulingan secara umum.

            Pada unsur organisasi, ditemukan bahwa selain memiliki struktur organisasi, sumberdaya dan norma-normanya sendiri, desa adat Gulingan juga berposisi memayungi berbagai bentuk aksi kolektif, organisasi sosial dan kelompok-kelompok dalam masyarakat, dimana masing-masing unit tersebut memiliki struktur organisasi, sumberdaya dan norma-normanya sendiri. Dengan demikian, telah tercipta suatu bentuk integrasi berbagai aksi kolektif, organisasi sosial dan kelompok-kelompok dibawah supremasi tingkat yang lebih tinggi, yakni desa adat.

            Dalam aktivitas sehari-hari, desa adat berposisi mensupremasi unit karangayahan, berhubung tanah karangayahan merupakan wewenang desa adat untuk mengelolanya, terutama dalam kaitan dengan kewajiban dan sanksi bagi keluarga yang tinggal pada tanah karangayahan tersebut. Tetapi, dibalik supremasi desa adat terhadap karangayahan, juga terdapat kewajiban di pihak pengelola desa adat, yakni penyelenggaraan sejumlah upacara dan pemeliharaan asset-asset kolektif.

            Antara desa adat dengan banjar juga terjalin hubungan supremasi, dalam arti warga banjar adalah penghuni tanah karangayahan, dengan demikian banjar sebagai kumpulan sejumlah karangayahan sangat bergantung pada sumberdaya milik desa adat. Tetapi, di balik itu, unit yang membawahi warga secara langsung adalah unit banjar, yang selanjutnya juga terbagi dalam tempekan-tempekan. Pengelolaan kehidupan sehari-hari berada di tingkat banjar, termasuk dalam kaitan dengan aktivitas berbagai kelompok komunitas seperti seka truna, seka tari dan seka gong.

            Antara desa adat dengan subak, dimana subak adalah organisasi bidang pertanian yang terkait dengan pengelolaan irigasi, memang tidak terdapat hubungan supremasi secara langsung. Tetapi, dengan pemahaman bahwa anggota subak pasti warga sebuah desa adat, yang dengan itu berarti mereka menggunakan tanah karangayahan sebagai tempat tinggal, dengan demikian tetap terdapat hubungan supremasi tidak langsung antara desa adat dengan subak.

            Dari kasus ini, otonomi desa dapat dipahami sebagai tatanan yang di dalamnya berlaku norma-norma untuk pencapaian tujuan bersama, disertai dengan wewenang untuk memobilisasi sumberdaya individual dari rumah tangga anggota masyarakat tersebut, untuk tujuan bersama pula. Berbagai aksi kolektif dan organisasi sosial yang ada saling terintegrasi dalam suatu perangkat organisasi tingkat desa dan berada dibawah supremasi desa untuk saling berkolaborasi. Menurut Ohama (2001), kata kunci dari sebuah bentuk otonomi desa adalah bekerjanya norma khusus untuk mensublimasi kepentingan individu ke dalam kepentingan umum dimana norma tersebut terinternalisasi diantara seluruh subsistem dari sistem kemasyarakatan desa bersangkutan, dan ini menjadi basis yang mengarahkan perilaku mereka.         

Pendekatan Partisipatoris untuk Pengembangan Otonomi Desa

            Dengan kerangka konseptual dan gambaran kasus seperti di atas, secara metodologis, bagaimana tipe ideal demikian dapat disebarkan perwujudannya? Di sini ingin diajukan pendekatan partisipatoris (participatory approach) sebagai salah satu alternatif metodologis.

            Sebagaimana telah dipahami banyak pihak, konsep partisipasi sebenarnya telah mengalami banyak anomali, ketika maknanya dibatasi pada "bagaimana melibatkan masyarakat dalam program/proyek yang direncanakan dan diimplementasikan pihak luar, baik itu dari organisasi negara, organisasi non negara, ataupun donatur internasional". Pendekatan seperti ini dinilai hanya merupakan alat bagi pihak luar untuk mendapatkan legitimasi bagi kesuksesan program/proyeknya, sementara bagi masyarakat sendiri manfaat jangka panjangnya sangat terbatas⁶.

         Lihat, M. Rahnema, "Partisipasi", dalam W. Sachs (Ed), 1995, Kritik atas Pembangunanisme, Jakarta: Oxfam. Lihat juga, G. Craig and M. Mayo (Ed.), 1995, Community Empowerment: A Reader in Participation and Development, London: Zed Books.

            Saat ini, makna partisipasi tidak lagi difokuskan pada "bagaimana melibatkan masyarakat dalam aktivitas yang diinisiasi pihak luar". Telah dikembangkan pemaknaaan baru dalam konsep yang disebut "participatory approach" (pendekatan partisipatoris), sebuah pendekatan yang berinti pada experience based learning process (proses belajar berdasarkan pengalaman), dengan asumsi bahwa dengan proses belajar berdasarkan pengalaman tersebut akan tercipta capability building (peningkatan kemampuan)  dan institutional strenghtening (penguatan kelembagaan) pada sebuah tatanan, rangkaian proses ini yang akan mengantar tatanan tersebut sebagai pelaku dari pembangunan diri mereka sendiri⁷. Dengan demikian, hasil akhir dari pendekatan partisipatoris adalah tampilnya sebuah tatanan sebagai pelaku bagi pembangunan dirinya sendiri.

            Lalu, apa yang bisa dilakukan pihak luar tatanan dalam pendekatan partisipatoris yang demikian, dalam upaya perwujudan otonomi desa? Dari kerangka konseptual dan ilustrasi kasus di atas, setidaknya teridentifikasi dua poin penting, yakni  penyadaran tentang pentingnya aksi kolektif (social conscientization) dan pengorganisasian masyarakat (community organizing).

            Pentingnya aksi kolektif dalam pemenuhan kebutuhan dan pemecahan masalah merupakan sesuatu yang perlu disadarkan ke dalam masyarakat. Kasus desa-desa di Bali dan Jepang menunjukkan bahwa aksi kolektif digunakan secara sama intensitas dan pentingnya dengan aksi individual. Ada kebutuhan dan masalah yang ditangani secara individual, ada kebutuhan dan masalah yang ditangani secara kolektif. Terdapat asset yang dikelola secara individual, terdapat asset yang dikelola secara kolektif. Kondisi otonomi tercapai ketika nilai kolektivitas dan individualitas diapresiasi secara bersama.  

            Proses belajar berdasarkan pengalaman membutuhkan wadah organisasi. Dalam wadah organisasi itulah warga desa melakukan saling konsultasi, mendiskusikan kebutuhan dan masalah, menyusun rencana kegiatan untuk pemenuhan kebutuhan dan pemecahan masalah, mendisain langkah-langkah pemenuhan kebutuhan dan pemecahan masalah bersama, mengimplementasikan rencana dan langkah kegiatan yang mereka putuskan bersama, melangsungkan pengumpulan sumberdaya diantara mereka untuk kepentingan bersama, menggalang sumber-sumber luar untuk pemenuhan kebutuhan dan pemecahan masalah, serta melangsungkan pengawasan dan evaluasi diantara mereka. Fungsi pihak luar seperti LSM dan pemerintah dalam hal ini adalah memfasilitasi terbentuknya wadah organisasi tersebut serta mendampingi berlangsungnya sejumlah proses didalamnya. Proses berulang dalam organisasi demikian tidak hanya melahirkan wadah organisasi masyarakat (civil society organizations) tetapi juga memberi efek belajar yang akan meningkatkan kemampuan dan menguatkan kelembagaan tatanan secara umum. 

            Bila sejumlah organisasi eksis dalam tatanan desa, lalu pada gilirannya tercipta jaringan diantara berbagai organisasi tersebut, peranan selanjutnya dari pihak luar  adalah  memfasilitasi  semakin  berlakunya  norma  tingkat  desa  yang

           

                7)

                   Lebih jauh tentang konseptualisasi seperti ini, lihat: Yutaka Ohama, 2001, "Participatory Approach", Nagoya: JICA.

IMPLEMENTASI DAN IMPLIKASI PENGADAAN TANAH

BAGI PEMBANGUNAN UNTUK KEPENTINGAN UMUM

(Peraturan Presiden No. 36 Tahun 2005)

Darmawan Salman·

(Makalah dipresentasikan dalam “Semiloka Sehari Implikasi Peraturan Presiden No.36 Tahun 2005
Terhadap Pembangunan, Tata Ruang dan Ketersediaan Lahan untuk Kepentingan Umum”,
KPDH Makassar, 26 September 2005, Makassar)

Pendahuluan

         Manajemen pembangunan semakin menuntut kecerdasan dan kearifan. Di satu sisi, masalah pembangunan semakin kompleks di tengah dinamika aspirasi dan masalah/kebutuhan yang tidak hanya beragam besar tetapi juga bergerak berubah cepat. Di sisi lain, sumberdaya yang dikelola dalam pembangunan semakin terbatas terancam habis dan organisasi pemerintah, swasta serta komunitas yang mengelola sumberdaya tersebut berkejaran dengan tuntutan peningkatan kapasitas untuk berkinerja efektif, efisien, dan partisipatoris. Tanpa kecerdasan dan kearifan sebagai nilai pokok tatanan, sumberdaya termunculkan (emerging resources) sebagai prasyarat sustainabilitas tatanan, tidak akan terhasilkan dibalik pengelolaan sumberdaya yang berlangsung.

          Tanah adalah sumberdaya utama pada sebuah tatanan bercorak transisional antara feodalisme dengan kapitalisme. Dan Indonesia adalah sebuah negara-bangsa yang berkepanjangan dalam posisi transisionalnya dari feodalisme ke kapitalisme. Dalam posisi transisional itu, ancaman krisis akibat tanah selalu potensil (Fakih, 1995), baik melalui aras kontradiksi antara rakyat-tanah-pemodal, rakyat-tanah-negara, maupun rakyat-tanah-rakyat. Krisis akibat tanah lebih mengancam lagi di tengah berbagai ciri transisi lain: transisi demokrasi, transisi kelas menengah, transisi civil society, dan transisi good governance.

         Dalam konteks pembangunan, tanah menjadi sumber krisis ketika alokasi investasi atas nama pertumbuhan ekonomi ataupun pengembangan fasilitas/infrastruktur atas nama kepentingan umum, diupayakan. Pelaku dan panggung krisis mencampurkan negara, pemodal dan komunitas didalamnya, sekaligus mencampurkan aturan main yang bersumber dari kelembagaan pemerintah, swasta dan masyarakat. Kebijakan, perencanaan dan implementasi program/proyek menjadi poros aktivitas ditengah kompleksitas pelaku, panggung dan aturan main tersebut. Bayangkanlah kompleksitas di tengah keberbagaian pelaku, panggung, aturan main dan aktivitas yang berinterkoneksi satu sama lain di atas basis kepentingan bernama tanah tersebut.

         Makalah ini akan mencoba membayangkan kompleksitas dan dinamika interkoneksitas berbagai pelaku, panggung, aturan main dan aktivitas dengan basis kepentingan pada tanah, ketika sebuah regulasi bernama Pepres No. 36/2005 tentang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum diimplementasikan. Dengan mengambil pelajaran penting dari berbagai krisis tanah yang terjadi sebelumnya sehubungan dengan praktek pembangunan, ingin diidentifikasi implikasi-implikasi apa yang perlu dicermati bersama agar interkonseksitas berbagai unsur berbasis tanah sebagaimana diatur dalam Pepres tersebut dapat bermuara pada terciptanya emerging resources yang mengkondisikan sustainabilitas. Pada bagaian awal direkonstruksi relasi tanah, rakyat dan pembangunan dari kebijakan pertanahan yang telah berlaku; bagian berikutnya melihat anatomi dan arah implementasi Pepres 36/2005; dan sebelum penutup diidentifikasi implikasi-implikasi yang perlu dicermati.

Tanah, Rakyat dan Pembangunan:

Dinamika Kebijakan Pertanahan di Indonesia

          Dalam sepanjang sejarah pembangunan di Indonesia, kita telah mengalami pasang surut kebijakan yang mengatur tentang pertanahan. Substansi kebijakan tersebut secara garis besar konsisten pada upaya penyediaan tanah untuk pembangunan. Pembangunan dianggap makhluk sangat istimewa yang demi dirinya kepentingan lain harus mengalah, termasuk kepentingan rakyat atas tanahnya. Mengutamakan pembangunan (bedakan dengan mengutamakan manusia) menjadi ciri pokok kebijakan pertanahan, dan kesadaran para pihak menerima realitas ini sebagai konsekuensi dari penerimaan atas pembangunan sebagai jalan yang benar menuju kesejahteraan.

         Ketika pembangunan sebagai yang utama dalam relasi manusia dengan tanah, dimana pembangunan diukur pada pertumbuhan ekonomi, maka nilai tanah direduksi menjadi sekedar instrumen untuk menghasilkan surplus dan mereakumulasi modal. Nilai intrinsik dari tanah, bahwa tanah bermakna historis bagi manusia yang dari kemenyatuan itu manusia merasa tertegakkan entitas dirinya, terbangun harga dan status dirinya dalam lingkungan sosialnya, bukan menjadi pertimbangan nilai bagi komitmen pembangunan. Tanah adalah sarana produksi, tanah adalah komoditas, yang dari situ nilai uangnya bisa dikonversi, dan dengan logika itu tanah dialihkan dari pemiliknya ke pengelola pembangunan. Ini adalah ciri kedua dari relasi tanah, rakyat dan pembangunan.

        Di balik pengutamaan pembangunan dalam relasi tanah-rakyat serta reduksi nilai tanah dibalik relasi tanah-rakyat-pembangunan, sejarah pertanahan dan relasi sosial yang melingkupinya kemudian banyak diwarnai konflik. Berbagai bentuk konflik yang dipicu masalah tanah terpresentasikan, mulai dari perlawanan terselubung petani, gerakan aksi protes yang terorganisir sampai dengan konfrontasi fisik yang berdarah-darah (Setyawan, 1995; Salman, 1997). Konflik menjadi ciri ketiga relasi tanah, rakyat dan pembangunan.

Ciri terakhir yang signifikan adalah inkonsistensi spirit kebijakan dan substansi kebijakan yang berfokus administratif-legalistik dalam mengatur pertanahan dan relasi-relasi sosialnya. Menurut Kasim dan Suhendar (1997), kebijakan pertanahan selama ini inkonsisten dan ambivalen karena di satu sisi pemerintah secara yuridis mengacu pada UUPA yang spiritnya populis memihak rakyat sementara kebijakan yang dioperasionalkan berspirit neoliberal dan memihak pemodal. Kebijakan yang diterapkan juga lebih berorientasi administratif-legalistik, ketika pelaksanaanya lebih pada pewujudan ”Catur Tertib Pertanahan” yakni tertib hukum pertanahan, tertib administrasi pertanahan, tertib penggunaan tanah serta tertib pemeliharaan tanah dan lingkungan hidup.

         Dari perjalanan waktu pembangunan di Indonesia, kita dapat membuat periodisasi kebijakan pertanahan berdasarkan substansi dan orientasinya (Kasim dan Suhendar, 1997).

         Pertama, periode 1967-1974: eksploitasi sumberdaya alam. Pada periode ini, kebijakan pertanahan diorientasikan untuk eksploitasi sumberdaya alam Indonesia, dimana eksploitasi tersebut ditujukan untuk mendorong pertumbuhan ekonomi/perolehan devisa. Untuk mengudang investasi di Indonesia, dibuat UU-PMA, yang dengan itu pemilik modal asing dapat menggunakan tanah di Indonesia melaluiHGU, HGB dan hak pakai. Selain itu, dikeluarkan UU No.5 tahun 1967 tentang Pokok-Pokok Kehutanan, yang tujuannya diarahkan untuk mengeksploitasi hasil hutan demi dan atas nama pembangunan. Pada tahun yang sama, lahir UU No.11/1967 tentang Pokok-Pokok Pertambangan.

         Kedua, periode 1974-1983: peningkatan produktivitas tanpa penataan struktur. Pada periode ini, tanah diorientasikan untuk berlangsungnya revolusi hijau guna mewujudkan swasembada pangan. Revolusi hijau adalah gerakan modernisasi pertanian yang berbasis pada manipulasi agronomis untuk melipatgandakan produktivitas pertanian melalui adopsi bibit unggul, pupuk kimia, penggunaan pestisida, infrastruktur irigasi dan jalan tani, dan modernisasi kelembagaan. Yang menarik, peningkatan produktivitas tanah tersebut tidak diiringi oleh perubahan pada struktur penguasaan tanah, sehingga golongan berlahan luas menikmati nilai tambah yang besar dari revelusi hijau, sementara golongan berlahan sempit lebih banyak menjadi korban revolusi hijau karena luas lahannya tidak berskala ekonomi untuk sebuah adopsi inovasi.

        Ketiga, periode 1983-1990-an: deregulasi dan pasarisasi pertanahan. Ini adalah periode dimana deregulasi dan debirokratisasi digalakkan di Indonesia, mekanisme pasar diberi ruang lebih luas dalam pengelolaan sumberdaya. Kebijakan deregulasi diharapkan menggairahkan penanaman modal, dan kebutuhan tanah untuk penanam modal memerlukan pengaturan untuk penyediaan tanahnya. Disini lahir Permendagri No.12/1984 tentang Tata Cara Penyediaan Tanah dan Pemberian Hak Atas Tanah, Pemberian Izin Bangunan dan sebagainya. Ini untuk memudahkan PMA dan PMDN mendapatkan tanah demi deregulasi ekonomi. Untuk merangsang investasi dan menarik relokasi industri dari negara lain, dikeluarkan Kepres 53/1989 tentang Kawasan Industri, sehingga pada tahun 1995 terdapat 152 buah kawasan industri dengan luas kawasan 42.000 hektar (Republika, 13 Juli 1995). Terakhir, pemerintah mengeluarkan Kepres 55/1993 tentang Pengadaan Tanah bagi Kepentingan Umum, yang didalamnya bidang-bidang kepentingan umum dieksplisitkan, dan dengan itu Permendagri 15/1975, Permendagri 2/1976 dan Permendagri 2/1985, dicabut. Peride ini juga ditandai oleh upaya pasarisasi tanah, ketika Bank Dunia menilai bahwa persoalan tanah di Indonesia terkait dengan tidak efisiennya pasar tanah karena banyaknya peraturan yang menghambat pengadaan tanah untuk investasi. Karena itu, registrasi tanah digalakkan, dengan kejelasan status kepemilikan tanah, upaya pembebasan tanah lebih mudah dan dapat memasuki mekanisme pasar.

         Dengan keluarnya Pepres No.36/2005, Kepres 55/1993 mengalami berbagai perubahan sesuai tuntutan perkembangan periode 1995-2005 saat ini. Periode 1995-2005 ditandai oleh sejumlah konflik pertanahan, terutama setelah reformasi, ketika rakyat bergerak menuntut pengambalian tanah yang telah dilepaskan secara paksa melalui kebijakan pertanahan periode sebelumnya. Terjadi semacam arus balik, terutama tahun 1998-2000, ketika sejumlah masyarakat menduduki lapangan golf, pabrik bahkan perusahaan perkebunan negara untuk mengembalikan hak penguasaan tanah mereka yang dahulu dialihkan demi dan atas nama pembangunan. Tentu saja arus balik ini bisa kontraproduktif bagi pembangunan, khususnya dalam kerangka pemulihan ekonomi akibat krisis ekonomi sejak 1997.

Pepres No. 36/2005:

Anatomi dan Arah Implementasi

         Pepres 36/2005 berangkat dari pertimbangan bahwa pengadaan tanah untuk pembangunan bagi kepentingan umum perlu dilakukan “secara cepat dan transparan” dengan tetap “memperhatikan prinsip penghormatan terhadap hak-hak yang sah atas tanah”. Pertimbangan ini sederhana dan terfokus yakni “cepat dan transparan”. Bandingkan dengan pertimbangan Kepres 55/1993 yang digantikannya, bahwa pengadaan tanah untuk pembangunan bagi kepentingan umum perlu “dilakukan dengan sebaik-baiknya”, dengan “memperhatikan peran tanah dalam kehidupan manusia”, dan diusahakan “dengan cara yang seimbang dan ...musyawarah langsung dengan pemegang hak atas tanah”. Dengan pertimbangan demikian, arah implementasi dari kebijakan ini pertama-tama adalah “kecepatan”, (mungkin) dalam arti bahwa kepentingan umum itu mendesak sehingga pembebasan tanahnya harus cepat; dan bahwa proses pengadaan tanah itu harus transparan, (mungkin) ini terkait dengan proses musyawarah dan pengambilan keputusan yang harus terbuka, terutama antara pengelola pembangunan (dalam hal ini panitia pengadaan tanah) dengan pemegang hak atas tanah. Dalam RPJM-Nasional pada bab Pembangunan Wilayah untuk program pembangunan pertanahan, poin transparansi juga terungkap, tetapi poin proses pengurusan tanah yang cepat tidak eksplisit.

Kepentingan Umum. Pepres 36/2005 menganut cara penyebutan daftar kegiatan sehingga lebih mudah diidentifikasi dibanding sekedar pedoman umum yang memungkinkan multi tafsir tentang kepentingan umum itu sendiri. Huybers (1982) sebagaimana dikutip Soemardjono (1995) mendefinisikan kepentingan umum sebagai “kepentingan masyarakat sebagai keseluruhan yang memiliki ciri-ciri tertentu, antara lain menyangkut perlindungan hak-hak sebagai warga negara yang menyangkut pengadaan dan pemeliharaan sarana publik serta pelayanan kepada publik”. Pepres 36/2005 sendiri mendefnisikan kepentingan umum sebagai “kepentingan sebagian besar lapisan masyarakat”, dan dalam daftar kepentingan umum yang disebutkan pada pasal 5, definisi ini mencakup: (1) jalan umum, jalan tol, rel kereta api (di atas tanah, di ruang atas tanah, ataupun di ruang bawah tanah), saluran air minum/air bersih, saluran pembuangan air dan sanitasi; (2) waduk, bendungan, bendung, irigasi, dan bangunan pengairan lainnya; (3) rumah sakit umum dan pusat kesehatan masyarakat; (4) pelabuhan, bandar udara, stasiun kereta api dan terminal; (5) peribadatan; (6) pendidikan dan sekolah; (7) pasar umum; (8) fasilitas pemakaman umum; (9) fasilitas keselamatan umum; (10) pos dan telekomunikasi; (11) sarana olah raga; (12) stasiun penyiaran radio, televisi dan sarana pendukungnya; (13) kantor pemerintah, pemerintah daerah, perwakilan negara asing, dan PBB; (14) fasilitas TNI dan kepolisian; (15) lembaga pemasyarakatan dan rumah tahanan; (16) rumah susun sederhana; (17) tempat pembuangan sampah; (18) cagar alam dan cagar budaya; (19) pertamanan; (20) panti sosial; (21) pembangkit, transmisi dan distribusi tenaga listrik.

         Dengan daftar kepentingan umum yang sudah jelas, secara harfiah arah implementasi kebijakan ini dapat terhindar dari masalah multiinterpretasi tentang kepentingan umum. Dibanding Kepress 55/1993, cakupan kepentingan umum dari Pepres ini lebih banyak dan detail. Namun demikian, tetap tersimpan potensi masalah interpretasi, ketika pemaknaan diarahkan bukan hanya pada tujuan dan sasaran dipenuhinya kepentingan umum tersebut, tetapi juga pada pelaku pemenuhan dimaksud. Misalnya, seberapa bersifat umum kepentingan dari para kontraktor yang mengerjakan proyek dan mengambil keuntungan dari pengerjaan proyek pemerintah, atau seberapa bersifat umum kepentingan dari para pemodal yang berinvestasi untuk proyek kepentingan umum yang menghasilkan keuntungan seperti jalan tol, rumah susun sederhana, sarana olah raga dan sebagainya? Untuk pertanyaan kedua Pepres telah membatasi bahwa pengadaan tanah yang diatur dengan ganti rugi hanya untuk pembangunan bagi kepentingan umum yang dilakukan oleh pemerintah, tetapi untuk pertanyaan yang pertama tetap tersimpan celah multiinterpretasi tentang kepentingan umum.

Rencana Tata Ruang Wilayah. Pepres 36/2005 menegaskan bahwa “pengadaan dan rencana pemenuhan kebutuhan tanah yang diperlukan bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum hanya dapat dilakukan apabila berdasarkan pada Rencana Tata Ruang Wilayah..” atau “perencanaan ruang wilayah atau kota yang telah ada” (pasal 4). Ini menunjukkan arah implementasi yang jelas bahwa lokasi tanah yang menjadi target pengadaan tanah adalah yang menurut RTRW memang diperuntukkan sebagai lokasi untuk berbagai item kepentingan publik. Ini terkait dengan dokumen perencanaan pembangunan. Pertama, seberapa cerdas dan arif RTRW telah dibuat oleh pemerintah pusat, propinsi dan kabupaten/kota? Kedua, seberapa berlangsung pengawasan/pengendalian sehingga terjamin konsistensi praktek pemanfaatan ruang dengan dokumen RTRW? Ketiga, seberapa terkait arahan spasial dari RTRW tersebut dengan rencana program yang termuat dalam RPJM (nasional, propinsi, kabupaten/kota) dan Rencana Kerja Pemerintah (nasional, propinsi, kabupaten/kota)? Ini perlu dikaji lebih luas dan dalam.

Panitia Pengadaan Tanah. Pepres 36/2005 memberi tugas cukup berat kepada panitia pengadaan tanah. Panitia ini melakukan penelitian dan inventarisasi atas tanah, bangunan, tanaman dan benda lain dari tanah yang haknya akan dilepaskan; meneliti status hukumnya; menaksir dan mengusulkan besarnya ganti rugi; melakukan penjelasan/penyuluhan kepada masyarakat sekitar lokasi pembebasan tanah; mengadakan musyawarah dengan pemilik tanah; menyaksikan penyerahan ganti rugi; membuat berita acara penyerahan hak atas tanah serta mengadministrasikan dan mendokumentasikan berkas terkait. Arah implementasinya jelas, bahwa panitia pengadaan tanah harus melakukan pekerjaan yang kompleks, dan pada tingkat tertentu menutut kapasitas dan kredibilitas yang tinggi. Pepres tidak detail dengan komposisi panitia ini, hanya ditekankan bahwa anggotanya adalah unsur perangkat daerah terkait. Ini berarti bahwa pelepasan hak atas tanah sepenuhnya pekerjaan pemerintah, pekerjaan pemerintah vis a vis rakyat (pemilik hak atas tanah).

Musyawarah. Pepres 36/2005 menyatakan bahwa pelepasan hak atas tanah dilakukan melalui musyarawah antara panitia pengadaan tanah, instansi yang membutuhkan tanah, dan pemegang hak atas tanah untuk menyepakati pelaksanaan pembangunan di lokasi tersebut serta bentuk dan besarnya ganti rugi (pasal 8 dan pasal 9). Pasal ini mengarahkan implementasi musyawarah yang sebenarnya bisa tidak berimbang, karena pihak pemerintah hadir dalam dua entitas sedangkan pemegang hak atas tanah sendirian, sehingga potensil mensituasikan pemegang hak atas tanah pada posisi lemah. Dilihat dari pertimbangan ”cepatnya proses” kondisi ini menguntungkan, tetapi dilihat dari ”demokratisnya proses” kondisi ini bisa mengganggu.

Pasal 10 tentang musyawarah menyatakan bahwa ”dalam hal kegiatan pembangunan untuk kepentingan umum yang tidak dapat dialihkan atau dipindahkan secara teknis tata ruang ke tempat atau lokasi lain, maka musyawarah dilakukan dalam jangka waktu paling lama 90 hari kalender terhitung sejak tanggal undangan panitia”. Pasal ini, di satu sisi membuka peluang bahwa bisa saja sebuah rencana pembebasan tanah dihentikan bila secara teknis tata ruang pembangunan untuk kepentingan umum tersebut bisa dipindahkan ke lokasi lain. Artinya, ada peluang pemerintah ”mengalah” dalam musyawarah, bila lokasi bisa dipindahkan berdasarkan teknis tata ruang. Di sisi lain, pasal ini justeru bisa menutup peluang sebuah musyawarah berakhir dengan ”mengalahnya” pemerintah, ketika ditafsirkan bahwa sebuah RTRW sudah otomatis matang dalam pertimbangan teknisnya sehingga mustahil ada rencana pembangunan untuk kepentingan umum didalamnya yang bisa dipindahkan ke lokasi lain. Bila ini yang terjadi, arah implementasinya adalah semua proses musyawarah harus selesai/mencapai kesepakatan paling lambat 90 hari. Ini sesuai dengan konsiderans Pepres yang memang menekankan kecepatan. Ayat selanjutnya memperkuat pertimbangan kecepatan ini, bahwa bila musyawarah tidak sepakat, maka panitia menetapkan bentuk dan besarnya ganti rugi dan menitipkannya dalam bentuk uang ke pengadilan negeri, begitu pula bila terjadi sengketa atas proses pelepasan tanah tersebut. Ini mengimplisitkan bahwa panitia dapat menetapkan ”putusan secara sepihak” karena waktu yang sudah mendesak, dan proses selanjutnya akan melibatkan pengadilan.

Ganti Rugi. Pepres 36/2005 menyatakan bahwa ganti rugi diberikan untuk hak atas tanah, bangunan, tanaman dan benda lain yang berkaitan dengan tanah (pasal 12). Pasal ini menunjukkan bahwa pelepasan hak mempertimbangkan kerugian secara relatif menyeluruh, sehingga dari aspek ini implementasi bisa efektif. Tentang bentuk ganti rugi juga diatur secara jelas yakni berupa uang, tanah pengganti, pemukiman kembali dan kombinasi diantaranya (pasal 13). Yang problem dalam implementasi adalah soal penaksiran terhadap nilai lahan yang dilepaskan, dan problem ini terkandung sejak Kepres 55/1993. Pasal 15 mengatakan bahwa perhitungan besarnya ganti rugi didasarkan atas “Nilai Jual Obyek Pajak atau nilai nyata/sebenarnya dengan memperhatikan NJOP tahun berjalan berdasarkan penetapan Lembaga/Tim Penilai Harga Tanah yang ditunjuk oleh panitia”, “nilai jual bangunan yang ditaksir oleh perangkat daerah yang bertanggungjawab di bidang bangunan” dan “nilai jual tanaman yang ditaksir oleh perangkat daerah yang bertanggungjawab di bidang pertanian”.

Dalam implementasi, perdebatan tentang taksiran nilai bisa berpangkal pada makna tanah yang bagi sebagian individu tidak selalu bisa diukur dengan uang dalam nilai yang persis sama dengan NJOP. Makna historis, makna sosial dan makna intrinsik yang dinikmati manusia atas tanahnya, tidak tercakup dalam NJOP. Karena itu, dalam beberapa kasus konflik tanah di masa lalu, sering muncul slogan “hidup dan mati kami di atas tanah ini”, dan dengan itu mereka tidak mau melepas tanahnya, meskipun panitia pembebasan tanah sudah memasang nilai rupiah yang setara dengan harga pasar. Pada kasus petani, yang memaknakan tanah sebagai eksistensi dirinya, sebuah NJOP belum tentu setimpal dengan nilai tanahnya.

Pepres No. 36/2005: Implikasi-Implikasi

Implementasi Pepres 36/2005 tentu saja akan membawa implikasi-implikasi dalam implementasinya. Meskipun pada sebagian poin-poin penting kita telah memiliki pengalaman dalam menerapkannya, tetap saja terdapat implikasi dalam konteks penyesuaiannya dengan dinamika pembangunan dan masyarakat saat ini. Sedangkan pada poin-poin yang sama sekali baru, implikasi yang perlu diperhatikan tentunya lebih serius lagi. Berikut ini dicoba identifikasi beberapa poin implikatif dari perspektif manajemen pembangunan.

        Pertama, eksistensi dokumen perencanaan pembangunan. Bagaimanapun, upaya pembangunan untuk kepentingan umum, merupakan sesuatu yang lahir dari sebuah kajian kebutuhan dan termunculkan dalam dokumen perencanaan pembangunan. Dokumen perencanaan tersebut menjakup RPJP Daerah, RPJM Daerah, RKP Daerah, Renstra SKPD, dan sebagainya. Bila dokumen rencana pembangunan daerah lahir dari proses yang cukup partisipatif serta tersosialisasikan dengan baik, maka dari awal para pihak termasuk masyarakat telah memahami rencana pembangunan untuk kepentingan umum, sehingga ketika ia diimplementasikan lalu menuntut pelepasan hak atas tanah ia tidak menjadi wacana yang tiba-tiba di masyarakat.

        Kedua, eksistensi dokumen Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW). Pepres 36/2005 sangat menghargai posisi RTRW sebagai dasar dalam menentukan sebuah lokasi terkena pelepasan hak atas tanah karena RTRWlah yang memberi arahan spasial pembangunan untuk kepentingan umum. Implikasi pertama adalah RTRW harus memenuhi kaidah teknis perencanaan spasial/wilayah supaya ia memiliki kredibilitas. Kedua, RTRW idealnya memberi arahan spasial kepada program-program yang direncanakan dalam RPJM-Daerah dan Renstra SKPD, sehingga ruang dengan substansi program terkoneksi dari awal. Ketiga, RTRW idealnya tersosialisasikan dengan baik ke berbagai pihak termasuk masyarakat, sehingga indikasi wilayah yang akan terkena pembangunan untuk kepentingan umum telah diketahui lebih awal, dan ketika pembebasan tanah dilakukan untuk itu ia bukan merupakan sesuatu yang tiba-tiba lagi. Implikasi ketiga adalah konsistensi RTRW dengan praktek pemanfaatan ruang wilayah, dan ini sekaligus menuntut peran pengawasan/pengendalian pemanfaatan ruang itu sendiri. Dengan konsistensi itu, para pihak dapat merencanakan dari awal penyesuaian terhadap implikasi yang dibawa oleh pembangunan untuk kepentingan umum, termasuk pelepasan hak atas tanah.

        Ketiga, eksistensi panitia pengadaan tanah. Tugas panitia pengadaan tanah akan cukup besar pada daerah-daerah yang intensif membangun untuk kepentingan umum. Implikasinya, panitia ini harusnya berisi orang-orang yang berkopetensi untuk poin tugas yang diembannya. Meskipun telah ada pengalaman sebelumnya, tetapi dengan kewenangan yang diberikan Pepres untuk bisa menentukan nilai ganti rugi dan menitipkannya pada pengadilan bila musyawarah berlarut-larut (lewat 90 hari), panitia pengadaan tanah dituntut lebih mampu bernegosiasi dan membangun konsensus.

          Keempat, proses musyawarah. Tahap kritis pertama dari musyawarah adalah posisi tidak berimbang antara pemerintah dengan pemegang hak atas tanah. Dalam situasi musyawarah dimana panitia dan instansi yang membutuhkan tanah ”menduai” pemegang hak atas tanah, argumentasi bisa lebih berat ke urgensi pembangunan kepentingan umum dibanding penghargaan atas pemilik sah atas tanah. Apalagi bila sang pemegang hak atas tanah adalah rakyat kecil yang lemah wawasan dan sulit berkomunikasi. Dalam kondisi demikian, kehadiran lembaga advokasi untuk penyadaran bagi pemilik hak atas tanah sulit dihindari, sehingga forum musyawarah lebih melibatkan pemerintah dengan kuasa para pemegang hak atas tanah. Dimasa lalu, potensi konflik biasanya berawal dari hegemoni kesadaran atas pemegang hak atas tanah, yang ketika kesadaran kritis dibangkitkan oleh LSM, wartawan, mahasiswa dan sebagainya, aksi radikal terkondisikan. Untuk mencegah ini, proses musyawarah yang menghargai secara hakiki pemilik sah atas tanah, merupakan prasyaratnya, dan ini sangat terkait dengan penaksiran yang bijaksana atas nilai tanah yang akan dilepaskan haknya.

          Kelima, ganti rugi tanah. Sebuah penaksiran yang berdasar pada nilai sebenarnya berdasarkan NJOP, sudah dengan sendirinya mereduksi nilai tanah pada obyek-obyek tertentu. Pada masyarakat yang hidup dalam tatanan feodalisme seperti Indonesia, tanah bukan hanya bermakna komoditas, sebagaimana dimaknakan pada masyarakat kapitalistik. Banyak manusia Indonesia, apakah petani atau bangsawan, memaknai tanah sebagai simbol status sosialnya, memaknai tanah sebagai penanda eksistensi dirinya, yang dengan itu nilai tanah lebih dari sekedar harganya sebagai komoditas. Karena itu, peran panitia penilai harga tanah sangat menentukan, terutama dalam kaitan dengan spirit pengadaan tanah Pepres ini yang harus cepat, jangan sampai tuntutan kecepatan mengorbankan penghargaan kepada pemilik sah atas tanah, meskipun itu demi kepentingan umum.

Penutup

Di balik sejumlah poin-poin implikatif tersebut, sebenarnya satu poin yang menjadi landasan bagi semuanya adalah, sejauhmana modal sosial (social capital) dapat dipelihara dan direstorasi dari waktu ke waktu. Inti dari modal sosial pada sebuah tatanan adalah saling percaya (mutual trust), karena mutual trustlah yang mendorong orang untuk mengorbankan kepentingan individualnya demi kepentingan umum. Dalam konteks ini, bila masyarakat dapat dipercayakan bahwa pelepasan hak atas tanah mereka memang demi kepentingan umum, maka ekses dari Pepres ini dapat diminimalisir. Tetapi, bila demi kepentingan umum yang ditekankan oleh Pepres justeru membawa keuntungan individual pada pihak-pihak tertentu, maka disitulah trust masyarakat kepada pemerintah dirusak, dan sekali trust rusak sangat sulit untuk direstorasi. Apalagi bila teks-teks dalam Pepres 36/2005 justeru tidak bisa dijalankan secara konsisten oleh para pihak yang dituntut terlibat di dalamnya.

Daftar Pustaka

Fakih, M., 1995. ”Tanah sebagai Sumber Krisis Sosial Dimasa Mendatang: sebuah Pengantar”, dalam Hariadi, U. dan Masruchah (1995), Tanah, Rakyat dan Demokrasi. Forum LSM-LPSM Yogya: Yogyakarta.

Fauzi, N. (Peny.), 1997. Tanah dan Pembangunan: Risalah dari Konferensi INFID ke-10. Jakarta: Sinar Harapan.

Hariadi, U. dan Masruchah (Ed.), 1995. Tanah, Rakyat dan Demokrasi. Forum LSM-LPSM Yogya: Yogyakarta.

Kasim, I. dan E. Suhendar, 1997. ”Kebijakan Pertanahan Orde Baru Mengabaikan Keadilan Demi Pertumbuhan Ekonomi”, dalam Fauzi, N. (Peny.), Tanah dan Pembangunan. Jakarta: Sinar Harapan.

Keppres No. 55 Tahun 1993. Pengadaan Tanah bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum.

Pepres No. 36 Tahun 2005. Pengadaan Tanah bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum.

Salman, D., 1997. ”Protes Petani dan Integrasi Pedesaan: Tinjauan Era Orde Baru”. Prisma, No.7. LP3ES: Jakarta.

SW, Maria, 1995. ”Anatomi Keppres Nomor 55 Tahun 1993 tentang Pengadaan Tanah”, dalam Hariadi, U dan Masruchah (1995), Tanah, Rakyat dan Demokrasi. Forum LSM-LPSM Yogya: Yogyakarta.

---

°